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Comment ramener rapidement et durablement nos dépenses publiques en deçà de 50 % du PIB, au niveau de la moyenne européenne ?
par François ECALLE

Conférence à l'Académie des Sciences Morales et Politiques
Paris, Institut de France, 16 janvier 2017

Monsieur le Secrétaire perpétuel
Monsieur le Président,
Monsieur le vice-président,
Mesdames et messieurs,

Je veux d’abord vous remercier de m’avoir invité à présenter une communication devant l’Académie des sciences morales et politiques car j’en suis très honoré.

Vous m’avez demandé : « comment ramener rapidement et durablement nos dépenses publiques en deçà de 50 % du produit intérieur brut (le PIB), au niveau de la moyenne européenne ? ». En 2015, les dépenses publiques représentaient 57,0 points de PIB en France, ce qui nous situait au deuxième rang de l’OCDE derrière la Finlande, contre une moyenne de 48,5 points dans la zone euro, soit un écart de 8,5 points ou encore de 185 Md€.

La rapidité avec laquelle cet écart pourrait être comblé doit d’abord être précisée. Compte-tenu des échéances électorales de 2017, l’horizon d’un quinquennat semble naturel.

L’exemple de deux pays importants, la Suède et le Canada, montre qu’il est possible de réduire durablement les dépenses publiques de plus de 8 points de PIB en 5 ans.

Les dépenses publiques de la Suède représentaient en moyenne 63 % du PIB dans les années 1986 à 1995. Elles sont passées de 63,5 % du PIB en 1995 à 53,5 % en 2000, soit 10 points de moins, et sont ensuite restées un peu en-dessous de ce niveau en moyenne sur les années 2001 à 2010. Elles ont donc baissé de plus de 8 points de PIB, rapidement (en 5 ans) et durablement (elles sont toujours restées depuis 2000 au moins 8 points au-dessous de la moyenne des années 1986 à 1995).

L’évolution des dépenses publiques a été semblable au Canada. Elles représentaient en moyenne 49 % du PIB dans les années 1986 à 1995 et sont passées à 40 % en moyenne dans les années 2001 à 2010, soit une baisse de 9 points de PIB en cinq ans.

Ce sont toutefois les deux seuls grands pays développés qui ont réussi à réduire durablement leurs dépenses publiques aussi vite et aussi fortement. En outre, la période sur laquelle ils ont obtenu ce résultat, les années 1995 à 2000, n’est pas sans importance puisqu’elle a été marquée par une forte croissance de l’activité économique dans l’ensemble des pays de l’OCDE. La Suède et le Canada ont profité de cet environnement international porteur qui a permis de maintenir une croissance relativement forte dans ces deux pays.

Or les réformes sont certainement plus facilement supportables par les personnes concernées, notamment s’il s’agit de réduire les dépenses publiques en leur faveur, lorsque la croissance de l’activité économique, et donc des revenus, est soutenue. A défaut d’une conjoncture aussi favorable, un quinquennat risque d’être une période un peu courte pour réduire les dépenses publiques de 8 points de PIB.

Ces observations préalables sur les exemples étrangers et la rapidité des réformes étant faites, j’essaierai d’abord de montrer qu’il est possible de ramener les dépenses publiques en deçà de 50 % du PIB. Ensuite, j’examinerai les conditions requises et la méthode à mettre en œuvre pour atteindre cet objectif.

Avant de présenter les mesures qui me semblent envisageables pour ramener la dépense publique au-dessous de 50 % du PIB, je me permets de rappeler que, même si aucune réforme n’est mise en œuvre, la croissance économique réduit mécaniquement le rapport des dépenses publiques au PIB en accroissant son dénominateur. 

Il est donc facile d’établir des projections du compte des administrations publiques dans lesquelles les dépenses sont rapidement réduites en pourcentage du PIB, puisqu’il suffit de prévoir une forte croissance du PIB. Cette baisse du rapport des dépenses publiques au PIB n’est cependant pas durable car une phase de forte croissance est toujours suivie d’une phase de ralentissement dont l’effet sur ce ratio est opposé. J’éviterai donc cette facilité de présentation dont abusent trop souvent les prévisions officielles.

Le tableau annexé à ma communication présente la ventilation des dépenses publiques par grandes fonctions, pour la France et pour la zone euro, en 2014. Ces statistiques détaillées n’étaient disponibles que pour l’année 2014 lorsque j’ai transmis ce document au secrétariat général de votre Académie, mais celles de 2015 ne devraient pas être significativement différentes.

En 2014, l’écart total entre les dépenses publiques de la France et de la zone euro était de 8 points de PIB et ce tableau montre quelle est la contribution de chaque fonction à cet écart. Celui-ci tient d’abord pour 0,5 point aux dépenses militaires. Compte-tenu des responsabilités spécifiques de la France en ce domaine, il me semble que cet écart de 0,5 point est justifié et que l’objectif devrait donc plutôt être de réduire le poids de nos dépenses publiques de 7,5 points de PIB. Une telle baisse les aurait conduites à 50,0 % du PIB en 2014 et à 49,5 % en 2015, soit en-deçà du seuil de 50 % que vous m’avez fixé.

La colonne de ce tableau intitulée « cible » propose pour la France des montants de dépenses publiques par fonction tels que leur total aurait été égal à 50 % du PIB en 2014. Le rapprochement avec la colonne France montre l’ampleur des économies à réaliser pour chacune de ces fonctions.

D’autres ventilations, et donc d’autres réformes, sont bien sûr envisageables et il ne s’agit pour moi que de donner des exemples. Les chiffres cités sont seulement des ordres de grandeur qu’il faudrait bien entendu affiner.

Les pensions de retraite sont les dépenses publiques pour lesquelles l’écart entre la France et la zone euro est le plus important (presque 3 points de PIB). Cet écart résulte pour partie du caractère obligatoire et monopolistique des régimes complémentaires, ARRCO et AGIRC pour les salariés du secteur privé, qui sont classés parmi les administrations publiques en raison de ces caractéristiques. Dans les autres pays, ces régimes complémentaires font souvent l’objet d’un choix, au niveau de la branche ou de l’entreprise, et ils sont donc classés en dehors du champ des administrations publiques.

Je n’y reviendrai pas, mais ces choix collectifs entre assurances obligatoires en monopole, d’un côté, et assurances facultative en concurrence, de l’autre, expliquent également une partie de l’écart entre les dépenses publiques de santé de la France et des autres pays.

A supposer que nous décidions de développer des régimes de retraite facultatifs et concurrentiels, à la place des régimes existant aujourd’hui, il faudrait certainement maintenir les droits acquis par les retraités actuels. De telles réformes ne permettraient donc pas de réduire rapidement les dépenses publiques de retraite. Je ne pense donc pas que cet écart de presque 3 points de PIB puisse être rapidement comblé en totalité, mais il peut certainement être nettement réduit.

Un recul de 62 à 65 ans de l’âge minimal d’ouverture des droits pourrait y contribuer à hauteur de 0,8 point, une économie équivalente pouvant être obtenue en allongeant la durée de cotisation requise pour obtenir une pension au taux plein. Une revalorisation des pensions inférieure de 1 point à l’inflation pendant cinq ans, en supposant que l’inflation soit supérieure à 1 %, pourrait y ajouter une économie de 0,7 point de PIB. Cela conduit à un total de 1,5 point de PIB pour ces deux réformes.

La première concerne les futurs retraités ; elle a été mise en œuvre dans d’autres pays et conduirait à nous rapprocher d’eux. La deuxième concerne les retraités actuels, dont le niveau de vie, rapporté à celui de l’ensemble de la population, est en France le plus élevé de l’Union européenne.

Jusqu’à présent, le relèvement de l’âge minimal ou de la durée de cotisation requise a été d’un trimestre par génération. Pour réaliser ces économies sur un quinquennat, ce rythme devrait être sensiblement accéléré.

Au-delà de cet horizon de cinq ans, le poids des retraites publiques dans le PIB en France devrait se rapprocher progressivement de la moyenne européenne, sans autre réformes, en raison notamment d’une démographie plus favorable.

Les remboursements de l’assurance maladie contribuent pour environ 1 point à l’écart total entre les dépenses publiques de la France et de la zone euro.

La mise en œuvre des mesures proposées depuis longtemps par les économistes de la santé et dans les rapports administratifs pour améliorer l’efficacité du système de soins devrait permettre un alignement sur la moyenne européenne : le développement des médicaments génériques pour lequel nous sommes encore en retard sur les autres pays ; la réduction du périmètre des biens et services remboursables ; un meilleur contrôle des tarifs et de l’activité des prestataires de services tels que les transports sanitaires ou les analyses en laboratoire ; le renforcement de la coordination entre les acteurs, notamment entre l’hôpital et la médecine de ville ; la fermeture des établissements de santé dans les zones où la demande de soins est devenue insuffisante pour justifier leur maintien…

Des mesures de ce type sont mise en œuvre chaque année, ce qui a d’ailleurs permis de ralentir significativement la progression de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM. Il s’agit de continuer résolument sur cette voie.

En outre, il est possible d’augmenter fortement les tickets modérateurs et les franchises sans pour autant que ceux-ci pèsent excessivement sur les ressources des ménages modestes si les montants laissés à leur charge sont plafonnés en fonction de leur revenu. Si ce « bouclier sanitaire », tel qu’il est généralement désigné et qui existe déjà dans certains pays européens comme l’Allemagne ou la Belgique, était mis en place, il serait envisageable de remonter la part des dépenses de santé financée directement par les ménages au niveau de la moyenne européenne.

Associé aux mesures précédentes de réduction du coût du système de soins, ce relèvement des tickets modérateurs et des franchises permettrait de réduire les remboursements de l’assurance maladie jusqu’à 0,5 point de PIB en-dessous de la moyenne européenne.

Les dépenses en faveur des familles contribuent pour 0,8 point à l’écart total entre les dépenses publiques de la France et de la zone euro. Leur montant en France explique certes en partie un taux de natalité supérieur à la moyenne européenne, mais le Royaume-Uni a un taux de natalité voisin du nôtre avec des dépenses beaucoup plus faibles. Il est possible de réduire ces dépenses d’un demi-point de PIB en France en les ciblant plus nettement sur les ménages les plus modestes. Les autres ménages bénéficient quant à eux du quotient familial, qui n’existe pas dans la plupart des autres pays.

Les dépenses relatives au chômage et à l’exclusion sociale contribuent pour un demi-point de PIB à l’écart total. Un meilleur fonctionnement du marché du travail, faisant baisser le taux de chômage, et une réforme des allocations de chômage, par exemple la réinstauration de leur dégressivité, pourraient permettre de réduire nettement cette contribution. En disant cela, je suis conscient d’aller très vite sur une question centrale et controversée, mais la réforme du marché du travail peut difficilement être traitée dans le cadre de cette conférence.

Les dépenses affectées au logement et aux équipements collectifs comptent à hauteur de 0,7 point de PIB dans l’écart total et elles pourraient être ramenées au niveau de la moyenne européenne si les contraintes qui limitent excessivement l’offre de logements étaient levées : le manque de terrains constructibles, surtout imputable aux réticences des maires, qui accordent les permis de construire ; une réglementation trop lourde qui renchérit le coût de la construction et protège sans doute trop les locataires ; une fiscalité excessive qui limite le rendement de l’investissement locatif.

Dans ces conditions, les aides personnelles au logement, qui stimulent la demande, ont surtout un effet inflationniste sur les loyers, comme le montrent plusieurs études économiques. Quant aux aides à la pierre, certaines financent un parc social accessible aux deux tiers des ménages, ce qui est certainement une proportion trop forte ; d’autres ne font que compenser, partiellement, les effets négatifs de la réglementation et de la fiscalité pour les bailleurs privés.

La France dépense 0,7 point de PIB de plus que la moyenne européenne pour l’éducation et les résultats ne sont manifestement pas à la hauteur de ces moyens. Il est certainement possible d’améliorer ces résultats en réduisant un peu ces moyens, par une réorientation des programmes vers des finalités plus professionnelles et par une réorganisation du système éducatif. Des économies importantes sont envisageables dans le champ de la formation professionnelle.

Les dépenses d’éducation sont toutefois surtout des dépenses de personnel dont la réduction est soumise à des contraintes que j’évoquerais plus loin. Je ne me sens pas capable de dire quel serait leur montant optimal et à quelle échéance il pourrait être atteint. J’ai donc retenu de manière très conventionnelle une baisse de 0,3 point de PIB dans le tableau annexé. 

Les dépenses en faveur des loisirs, de la culture et des cultes sont supérieures en France de 0,4 point de PIB à la moyenne de la zone euro. Leur financement pourrait être beaucoup plus souvent privé, ce qui permettrait de les amener en deçà de la moyenne européenne.

Si le montant des dépenses en faveur de la protection de l’environnement est plus élevé de 0,2 point de PIB en France, par rapport à la moyenne européenne, le poids de la fiscalité environnementale y est inférieur de 0,4 point de PIB. Il est donc envisageable de réduire les dépenses d’environ un demi-point de PIB et de redéployer les prélèvements obligatoires pour augmenter les taxes environnementales d’un même montant.

Les « affaires économiques », constituent une fonction assez hétéroclite pesant 0,7 point de PIB de plus que la moyenne européenne. On y trouve aussi bien les dépenses publiques, de fonctionnement et d’investissement, en faveur des transports (0,5 point de PIB pour la seule SNCF) que les aides à l’agriculture ou au développement des énergies renouvelables ou encore les crédits d’impôt pour la recherche ou pour la compétitivité et l’emploi (le CICE).

Le CICE, dont le coût représente 1,1 point de PIB, pourrait être fortement réduit si la baisse des dépenses publiques s’accompagnait d’une baisse des prélèvements obligatoires sur les entreprises, notamment des cotisations sociales des employeurs. En supposant également une profonde transformation de certaines entreprises publiques comme la SNCF, le montant total des dépenses affectées à ces affaires économiques pourrait être réduit de plus d’un point de PIB.

Enfin, la fonction « services généraux », qui inclut la charge de la dette, pèse un peu moins en France que, en moyenne, dans les autres pays et il semble difficile d’y faire des économies, impossible même s’agissant des intérêts de la dette.

Il est de même difficile d’envisager une baisse des dépenses relevant de la fonction « ordre et sécurité publique » qui regroupe les moyens de la police et de la gendarmerie, de la justice et de l’administration pénitentiaire. Il est plutôt probable que des moyens supplémentaires devront y être affectés.

En additionnant toutes ces mesures, les dépenses publiques pourraient être ramenées à 50 % du PIB. Je me suis appuyé sur une ventilation par fonction des dépenses pour le montrer, mais quelques mots sont nécessaires sur leur répartition par nature.

Ces économies portent beaucoup plus sur les prestations sociales et les subventions que sur les rémunérations et les autres dépenses de fonctionnement, ce qui correspond à leurs poids respectifs dans les dépenses publiques : 46 % pour les prestations sociales (y compris les pensions des fonctionnaires) et 13 % pour les subventions contre 15 % pour la masse salariale et 9 % pour les autres dépenses de fonctionnement.

La masse salariale publique ne pourra être significativement réduite qu’en diminuant les effectifs de la fonction publique. En effet, des hausses de salaires importantes ont déjà été engagées pour les prochaines années et certaines sont d’ailleurs nécessaires, par exemple pour desserrer les grilles salariales.

Or, sauf à envisager des plans de départ volontaires et donc devoir financer des indemnités, les effectifs ne peuvent être diminués qu’en ne remplaçant pas une partie des départs en retraite ou en ne renouvelant pas une partie des contrats à durée déterminée. Ces derniers sont toutefois utiles pour assurer une certaine flexibilité dans la gestion de la fonction publique.

Compte-tenu du nombre de départs dans les prochaines années, et même en augmentant la durée du travail dans la fonction publique, il sera difficile d’économiser plus de 0,5 point de PIB à un horizon de cinq ans sur la masse salariale. Une telle économie suppose en outre, pour maintenir la qualité des services publics, d’accroître fortement la mobilité des fonctionnaires pour en transférer un nombre suffisant des services en sureffectif vers les services en sous-effectif. Des incitations financières, dont le coût devra alors être provisionné, ou un renforcement des obligations statutaires de mobilité devront y concourir.

J’en viens maintenant aux questions de méthode et aux conditions requises pour atteindre cet objectif d’une dépense publique ramenée au-dessous de 50 % du PIB.

Les conditions de réussite de telles réformes sont multiples et ont déjà été analysées de manière approfondie dans de nombreux rapports. Aussi, je limiterai mon propos à trois d’entre elles, qui me paraissent plus particulièrement importantes : premièrement, le principal obstacle à ces réformes est de nature culturelle et il faut avant tout convaincre de leur nécessité ; deuxièmement, il est nécessaire et possible d’annoncer et d’engager très rapidement ces réformes ; troisièmement, il faut pouvoir les mettre en œuvre dans l’ensemble des administrations publiques et dans la durée.

La première condition est de convaincre de la nécessité de ces réformes

Nous vivons dans un pays où, certes en simplifiant, la dépense publique est considérée comme la solution à beaucoup de problèmes, y compris par de nombreux économistes. Il faut donc convaincre les Français de la nécessité d’une baisse des dépenses publiques, d’abord pour diminuer le déficit et l’endettement publics et ensuite pour réduire les prélèvements obligatoires. Le rapport de votre président, Michel Pébereau, puis les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiques y ont déjà fortement contribué mais il reste encore beaucoup à faire pour changer cet état d’esprit.

La réduction des déficits et de l’endettement public est nécessaire pour respecter nos engagements vis-à-vis de nos partenaires européens et maintenir la crédibilité de la France sur la scène internationale. Indépendamment de ces engagements, la réduction du déficit public est nécessaire pour éviter de prendre le risque d’un emballement non contrôlé de la dette et d’une crise des finances publiques. Une telle crise pourrait en effet remettre en cause notre souveraineté.

Personne ne sait jusqu’où la France peut continuer à s’endetter sans que ses créanciers ne prennent peur et n’exigent des taux d’intérêt incorporant une prime de risque insupportable. Mais il est certain que plus la dette est élevée, plus il est difficile de la stabiliser et de la réduire car, à taux d’intérêt et de croissance donnés, l’excédent primaire requis est alors plus élevé. En outre, plus la dette est importante, plus les agents économiques tendent à constituer une épargne de précaution, ce qui freine la croissance. Dans ces conditions, ne pas poursuivre résolument la réduction des déficits, même si elle peut avoir un effet négatif à court terme sur l’activité économique, ferait courir de gros risques à notre économie.

Personne ne peut non plus dire jusqu’où il est possible de relever le taux des prélèvements obligatoires, mais il ne peut certainement pas beaucoup dépasser celui des pays concurrents sans affaiblir excessivement la compétitivité des entreprises et l’attractivité du territoire national pour les entreprises et les ménages. Or la France souffre d’un manque de compétitivité et d’attractivité qui se traduit dans le déficit de sa balance des paiements courants et dans sa position globalement débitrice vis-à-vis du reste du monde.

Un niveau élevé de prélèvements obligatoires peut certes en théorie être justifié par des dépenses publiques particulièrement utiles, mais ce n’est manifestement pas le cas en France, où de nombreuses études soulignent leur faible efficience.

La deuxième condition est d’annoncer et d’engager rapidement les réformes

On peut hésiter entre une annonce rapide de l’ensemble des réformes, par exemple dans les 100 jours qui suivent une élection, ce qui suppose d’être bien préparé, et des annonces progressives, qui laissent le temps de préciser et d’adapter les mesures.

Même si la baisse des dépenses publiques est accompagnée d’une réduction des prélèvements obligatoires d’un montant voisin et quelle que soit la combinaison des mesures relatives aux dépenses et aux recettes qui sera mise en œuvre, les gagnants et les perdants seront nombreux et pour des montants éventuellement très importants. Une indemnisation des perdants est parfois envisageable mais elle ne peut pas être systématique, sauf à renoncer à réduire les dépenses.

Plus que les effets keynésiens négatifs habituellement associés à la réduction des déficits publics, on peut donc craindre la constitution d’une importante épargne de précaution chez les ménages et un comportement attentiste chez les entreprises en réaction à l’inquiétude et à l’incertitude relatives à la nature exacte et à l’impact des réformes qui seront réalisées. En outre, les analyses des organisations internationales montrent l’apparition d’une « fatigue budgétaire » des populations concernées au bout de quelques années de réforme.

Dans ces conditions, il me semble préférable de lever rapidement ces incertitudes et ces inquiétudes en annonçant rapidement les réformes qui seront réalisées avec le plus possible de précision.

On objectera sans doute qu’il faut laisser du temps à l’évaluation préalable des réformes et à la concertation avec les parties prenantes.

Il est en effet certainement préférable d’appuyer les réformes sur des évaluations approfondies des politiques publiques menées jusque-là, mais l’insuffisance des évaluations disponibles ne doit pas être un alibi pour toujours reporter les réformes à plus tard. Les archives des administrations sont remplies de rapports et d’études qui montrent depuis longtemps quelles réformes sont nécessaires. Il suffirait de les actualiser rapidement.

Les rapports existent et, le plus souvent, la concertation et le débat public ont déjà eu lieu sur ces rapports. Les positions des différents acteurs sont connues et, sous réserve d’un dernier tour de table car ces positions peuvent toujours changer, il faut surtout avoir le courage de décider et ensuite de tenir le cap face aux inévitables contestations. Cela suppose d’avoir satisfait ma première condition, le soutien aux réformes, pendant la période électorale et que ce soutien apparaisse clairement dans les urnes.

Si cette condition est satisfaite, la méthode la plus efficace est sans doute celle qui a été suivie dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, dans les années 1998 à 2012. Certes, son champ a été en pratique limité à l’Etat et à ses opérateurs, ce qui est clairement insuffisant, et elle a été critiquée parce que la concertation et les évaluations préalables paraissaient insuffisantes. Mais les économies obtenues, notamment en ne remplaçant qu’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique d’Etat, ont été significatives.

La RGPP a permis de réaliser bien plus d’économies que la modernisation de l’action publique, la MAP, qui a pris sa place dans les années 2012 à 2016 et qui a essayé de corriger ces défauts apparents en développant les évaluations et la concertation. Ce souci de la concertation a notamment conduit à éviter de donner clairement pour objectif à la MAP de contribuer à réduire les dépenses publiques.

La troisième condition est de pouvoir réduire les dépenses dans l’ensemble des administrations publiques et de pouvoir inscrire cette baisse dans la durée

La réduction des dépenses doit concerner l’ensemble des administrations publiques : l’Etat et ses opérateurs, les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

De plus, même si les réformes sont décidées rapidement, certaines ne peuvent être mises en œuvre que dans la durée, par exemple le non remplacement d’une partie des départs en retraite, et il faudra éviter les retours en arrière, notamment à la veille de prochaines élections présidentielles et législatives.

Les lois de programmation des finances publiques ont été créées pour faire respecter les engagements relatifs aux finances publiques pris au niveau européen à toutes les administrations publiques et à un horizon de plusieurs années. Elles devraient donc constituer l’outil adéquat pour mettre en œuvre la réduction des dépenses dans toutes les administrations publiques et dans la durée, notamment en fixant des règles d’évolution des dépenses et en précisant les mesures qui seront prises pour les respecter, par exemple le non remplacement d’un certain pourcentage des départs de fonctionnaires en retraite.

Les lois de programmation des finances publiques ont toutefois deux grandes faiblesses qui illustrent la difficulté de la maîtrise des dépenses. La première est de ne pouvoir contraindre ni les administrations publiques locales, ni les régimes sociaux qui ont pour origine des conventions collectives nationales, à savoir le régime d’indemnisation du chômage et les régimes de retraite complémentaire. La seconde est de pouvoir être remises en cause chaque année par le Parlement à l’occasion du vote des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale, ce qui réduit fortement la portée des règles budgétaires qu’elles comportent.

S’agissant des régimes sociaux d’origine conventionnel, les décisions prises par les partenaires sociaux doivent être agrées par l’Etat pour avoir force obligatoire. Cet agrément pourrait être accordé à la condition que ces décisions soient cohérentes avec la loi de programmation des finances publiques.

La question des collectivités locales est plus complexe. Il n’est certes pas question de revenir sur l’autonomie que la Constitution leur garantit pour gérer leurs dépenses. Mais elles n’ont pas de droit constitutionnel à une autonomie fiscale et l’Etat peut très bien réduire les ressources qu’il leur apporte et qui représentent 40 % de leurs recettes.

Les études réalisées sur les dépenses des collectivités locales montrent qu’elles sont pour une large part déterminées par leurs ressources. Il me semble donc que la réduction des dépenses locales requiert la poursuite de la diminution des dotations de l’Etat. Celle-ci a certes surtout eu pour effet de conduire les collectivités locales à réduire leurs investissements mais, d’une part, ces investissements n’étaient pas toujours utiles et, d’autre part, on observe tout de même en 2015-2016 une inflexion de leurs dépenses de fonctionnement et notamment de leurs recrutements.

La seconde faiblesse des lois de programmation des finances publiques est de pouvoir être remises en cause chaque année alors qu’elles devraient contraindre le Gouvernement et le Parlement à proposer et à voter des lois cohérentes avec elles, notamment les lois annuelles de finances et de financement de la sécurité sociale.

En effet, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel qui reconnait une valeur constitutionnelle au principe d’annualité budgétaire, les lois pluriannuelles de programmation des finances publiques n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le Parlement peut toujours adopter des dispositions contraires aux règles budgétaires inscrites dans les lois de programmation, notamment les règles d’évolution des dépenses publiques, comme les normes dites en valeur et volume s’agissant de l’Etat ou l’ONDAM s’agissant de l’assurance maladie.

La Constitution pourrait être révisée pour renoncer au principe d’annualité et rendre contraignantes les lois de programmation des finances publiques et les règles budgétaires, mais il ne faut pas se faire trop d’illusions sur la portée réelle d’une telle révision. Les lois de programmation et les règles budgétaires seront toujours relativement faciles à contourner et leur non-respect sera difficile à sanctionner efficacement car le Parlement pourra toujours souverainement décider de ne pas appliquer ce qu’il avait précédemment voté.

Les règles budgétaires sont utiles et indispensables pour fixer des repères et obliger les gouvernements à s’expliquer lorsque des comités budgétaires indépendants, comme le Haut Conseil des finances publiques, signalent qu’elles n’ont pas été respectées.

Mais, comme le disait souvent Philippe Séguin lorsqu’il présidait la Cour des comptes, la volonté politique est bien plus importante que les règles budgétaires. Elle devra être très forte pour réduire les dépenses publiques durablement en-deçà de 50 % du PIB, car il ne faut pas oublier que chaque euro de dépense publique va dans la caisse d’un ménage ou d’une entreprise. Cette volonté politique devra s’appuyer elle-même sur un large soutien de la population qu’il faut éclairer sur la situation des finances publiques.

Je suis convaincu que l’Académie des sciences morales et politiques contribuera très utilement par ses travaux à éclairer les débats sur les finances publiques, qui seront certainement très nombreux et très vifs en cette année d’élections présidentielle et législatives.

Je vous remercie de votre attention.

ANNEXE